深受土地资源瓶颈制约的深圳市,想方设法拓展产业发展用地,提高土地利用效率。过去十年间,该市在国家和广东省支持下探索出三条拓地、用地新路径,不仅有效纾解了自身发展空间难题,也为全国其他地方提供了新的改革经验。

这三条新路径,即深汕特别合作区“飞地”模式、工业上楼和集中连片区域开发。从《深汕特别合作区发展总体规划(2015-2030年)》出台的2014年算起,十年来,深圳经济总量由1.6万亿元增长至2023年的3.46万亿元,第二产业增加值由6823.05亿元增长至13015.32亿元,相当于“再造了一个深圳”。在此过程中,“三条路径”助力保障土地要素持续供给,对经济增长起到了不可或缺的支撑作用。

集中连片区域开发:变资源“散装”为“整装”

4月18日,深圳市集中连片区域招商推介大会举行。据第一财经记者了解,深圳在全市范围梳理了70个集中连片区域,总面积约100平方公里。此次首批推出约13平方公里进行招商,吸引了百余家境内外大型企业参会,包括招商局、中国建筑、华润集团、中国铁建等10家中央企业。

集中连片区域开发是深圳城市建设的全新思路、全新模式,也是深圳求解土地困局的最新探索。它的主要特征是在区域规划建设中实行大片区统筹,使要素资源的分布由“散装”变为“整装”,以营造更优质的产业发展生态和更协调的生产、生活空间。

深圳的陆域总面积只有将近2000平方公里(不含深汕特别合作区),在四大一线城市中大约相当于广州的1/4,不到上海的1/
3、北京的1/8。同时,其中约一半的土地处于生态控制线内,城镇开发边界仅1190平方公里,现状开发已达到约980平方公里,实际可用于各类建设的增量用地已接近耗尽。而且,过去的土地使用方式基本上以项目为主导,呈现出碎片化的特点,既影响单位面积产出率,也导致产城分离、职住分离等弊端。形势倒逼深圳的城市发展从“增量扩张”向“存量优化”转变,集中连片区域开发建设模式应运而生。

“集中连片区域开发能更好地统筹生产、生活、生态空间布局,更好地满足产业发展需要。”当地一位区域经济研究专家对记者分析。政府方面也持同样看法。近段时间,深圳市委书记孟凡利在龙岗、南山、龙华、福田等区进行调研时,多次强调要做好集中连片区域开发建设。在4月16日举行的罗湖区集中连片区域投资与招商大会上,罗湖区区长左金平表示,罗湖是以服务业为主的城区,服务业的基本特点是产业链条高度关联、资源要素高度集聚,通过集中连片区域开发建设,可在区域内集聚更多产业链上下游企业,持续放大规模效应和集群优势。

可见,推进集中连片区域开发,主打的是通过资源集聚和产业生态来吸引企业落户。3月底,在深圳市政府新闻办举行的“推动高质量发展”主题首场新闻发布会上,深圳市发展改革委主任郭子平在谈到企业普遍关心的产业空间问题时表示,深圳将推进集中连片区域开发建设,以“大片区统筹”带动大项目落地,确保优质项目在深圳“一定有地可落”。

工业上楼:一栋楼就是一条链

4月1日,由深圳市住房和建设局发布的《工业上楼建筑设计通则》正式实施。作为全国首部涵盖策划、规划、建筑、专项全设计流程的工业上楼技术标准,它填补了全国工业上楼建筑设计规范的空白。

所谓“工业上楼”,是指在高层大厦中开展企业生产、办公、研发、设计等的新型工业楼宇模式,具有相近行业高通用性、高集约性的特点,也被称为“摩天工厂”“空中厂房”。它最早起源于美国和日本,深圳则是中国内地最早“吃螃蟹者”。

为了应对城市产业空间不足的挑战,深圳市决定“向天要地”,在2012年就开始探索“工业上楼”。当年,深圳市宝安区全至科技创新园按照“厂房+写字楼”的复合标准建设了23层的科创大厦,被认为是内地第一个“工业上楼”项目。此后,深圳的“工业上楼”项目逐渐增多,并带动周边广州、东莞、佛山、中山、珠海等城市相继效仿。

2021年,国家发改委发布《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》,其中第十条明确提出要推广“工业上楼”模式。在中央政策支持下,江苏、山东、天津、上海等省市纷纷出台相关政策,“工业上楼”在全国各地渐次推开。

2022年11月,深圳市正式推出“工业上楼”计划,明确连续5年每年建设2000万平方米优质、经济、定制化厂房空间——约等于两个蛇口工业区大小;并且,所有厂房租金不超过35元/月/平方米,年涨幅不超过5%。深圳以此向世界宣示留住企业、做强工业的决心。据记者了解,目前计划进展顺利,第一年的建设目标已超额完成,企业入驻情况也较为理想。后续建设计划正在稳步推进中。

值得一提的是,集中连片区域开发与“工业上楼”相辅相成。以深圳最大“工业上楼”试点园区宝安区新桥东先进制造产业园为例,这里的高品质厂房配备有智能化的运营管理系统,能够将企业不同生产环节布局在同一楼层。同时,楼内布局有工业母机、激光与增材制造、精密仪器设备、智能机器人等同一产业链上的相关企业,实现了“上下楼就是上下游,一栋楼就是一条链,产业园就是生态圈”。

深汕特别合作区:诠释“飞地”新可能

不久前公布的统计数据显示,深圳市继2022年首次问鼎国内“工业第一城”之后,2023年成功卫冕,并且优势进一步拉大。同期深圳还获得另一项“第一城”荣誉——国内城市新能源汽车年产量第一名。

在深圳工业成绩登顶的过程中,新能源汽车产业厥功至伟。深圳市统计局数据显示,过去3年,深圳的新能源汽车产量均实现了翻倍增长;2023年主要行业大类中,规模以上汽车制造业增加值增长47.3%。

深圳的新能源汽车整车生产几乎由比亚迪一家撑起,而撑起比亚迪深圳片区增量的,则是位于深汕特别合作区的深汕比亚迪汽车工业园项目。该项目总投资250亿元,全部达产后预计年产值超过1100亿元。随着项目一期于2022年9月30日正式投产,比亚迪汽车产量节节上升,也为深圳工业发展注入了源源不断的动力。

严格来讲,作为深圳“飞地”的深汕特别合作区,并不属于深圳市主动突破的改革之举,而是国家和广东省重要战略谋划的产物。建设深汕特别合作区是广东省创新区域合作模式、促进区域协调发展的探索实践,也是国家赋予深圳建设先行示范区的一项改革任务。但深圳市本身也有拓展产业发展空间的需要,跟国家和广东省的战略意图可谓双向奔赴。更重要的是,深圳市最终不负重托,如期交出了一份颇具说服力的答卷,为下一步在其他地方开展类似区域合作提供了可复制、可推广的经验。

深汕特别合作区早在2011年就成立了,但前期因为管理体制机制原因,发展并不尽如人意。2017年,广东省调整深汕特别行政区合作区体制机制,要求深圳市按照“10+1”模式(深圳市10个区+深汕特别合作区)全面主导合作区建设和管理。在外界看来,这意味着合作区定位从单纯的“产业飞地”转变为带有一定的行政辖区色彩。新的体制机制于2018年开始正式实施,深汕特别合作区经济社会发展由此驶上了“快车道”。

公开数据显示,2018年以来,深汕特别合作区GDP年均增长26%。2023年实现GDP124.59亿元,同比增长30%;规模以上工业增加值同比增长52%;固定资产投资同比增长55%。作为深圳市打造“新一代世界一流汽车城”的重要支点,去年全区汽车制造业增加值增长18977.1%;今年一季度,合作区经由小漠港共计出口新能源汽车14415辆,已达2023年全年汽车出口总量的72%。

2023年9月27日,广东省第十四届人大常委会第五次会议审议通过《广东省深汕特别合作区条例》,将合作区改革创新引上法治轨道。条例明确提出,深汕特别合作区要加快建设成为区域合作发展示范区、自主创新拓展区、粤港澳大湾区辐射节点区,及宜居宜业宜游的现代化滨海新区、产业新城、田园都市。随着龙头产业、重大项目、高端人才等资源要素加速集聚,深汕特别合作区已经从早期实际管理人口不足6万的落后农村地区,蝶变为实际管理人口近14万的宜居宜业宜游新城,成了国内“飞地”建设的标杆。